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转供电如何“控增量”?建议对新建项目实施电力统一收费建设模式!

发布时间:2021-07-26 浏览数:155

近日,湖北省政府办公厅颁布了《关于深入推进转供电改革 持续优化营商环境的实施方案》(鄂政办函【2021】29号,以下简称《实施方案》),《实施方案》的总体目标,是通过整改违规加价兑现降价红利、“转改直”改造降低存量、收费体制改革严控增量,实现“两降一优”,即降低转供电主体数量、降低终端用电成本和优化用电环境。在严控新增转供电主体方面,《实施方案》要求9月底前,相关部门要制定并发布湖北省城镇新建住宅和工商业电力设施建设指南。对有独立产权、具备直接供电条件的终端用电实行“一户一表”,从源头上控制新增转供电行为。

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如何落实省委省政府重要部署?如何“降存量、控增量”?能否在2023年底前做到“应改尽改”“应直尽直”?

笔者以为,既需要探索操作性强的“转改直”改造模式,更需要建立一套科学合理的新建住宅和工商业项目的电力统一收费统一建设模式,这是“控增量”的根本途径。

如果不能有效地“控增量”,“转改直”会绵绵不绝,“降存量”工作会遥遥无期。

上海市的做法为我们提供了样板参考。

上海市政府为规范新建住宅供电配套工程收费,促进住宅供电配套建设市场发展,严控转供电增量户数,2015年8月份修订了《关于规范本市新建住宅供电配套工程收费的通知》(沪价管〔2015〕4号),明确规定,“新建住宅供电配套工程收费按平方米建筑面积收取,计费面积为项目批准的建筑面积(包括住宅小区内公建设施)。具体收费标准为:外环线以内为每平方米165元;外环线以外全电缆工程为每平方米140元,架空线与电缆结合工程为每平方米125元”。

一、新建住宅小区配套供电工程管理模式介绍

新建住宅小区供电工程主要包括上级共用电源点至小区线路、小区配电室及到住宅进户点的所有供电设施。目前,新建住宅小区供电工程建设管理主要有分散管理和集中管理两种模式。其中:

分散管理模式主要有两种方式:一是由房地产开发企业自行建设,完工后无偿移交当地电网企业,由电网企业负责后续维护、管理,执行国家规定的目录电价;二是房地产开发企业自行建设,项目交付后由住宅小区物业公司负责后续维护、管理,电网企业将整个住宅小区作为合表用户处理,再由物业公司抄表收费到户,到户电价远远高于国家规定的目录电价。

集中管理模式由省市(地县)政府出台统一收费文件,合理确定收费标准,明确由电网企业负责统一收费、统一标准建设并承担后续维护管理责任,执行国家规定目录电价。上海市出台《关于规范本市新建住宅供电配套工程收费的通知》(沪价管〔2015〕4号)就是典型的集中管理模式。

与集中管理模式相比,分散管理模式在实际运行中存在以下问题:

一是供配电设施建设标准不统一,质量参差不齐。采用分散管理模式的地区,新建住宅小区供电工程一般没有统一的住宅供配电设施建设标准,对项目开发企业缺乏长期责任约束机制,在短期利益诱使下,项目开发企业倾向于选择简化供电方案,降低工程建设标准,严重影响电网安全稳定运行和居民小区的供电可靠性。

二是缺乏统一规划,资源配置效率低下,运行维护混乱。在分散管理体制下,各地为减少社会矛盾,对城市配网资源往往按照“先来后到”顺序进行分配,缺乏统一规划,导致重复建设以及城市土地、配网资源的浪费,降低了资源配置效率。新建住宅小区供电工程由房地产企业建设,建成后随商品房转让给业主,运行维护责任相应由物业公司或电网企业承继,容易出现房地产企业、物业公司、电网企业和地方政府四者权、责、利不清现象,房地产企业、物业公司的逐利行为往往给当地政府和电网企业带来了维护稳定、保障供电等压力。

三是增加居民用户电价负担,社会矛盾突出。分散管理模式下会新增大量以小区为单位的合表用户,电网企业不能采集、抄表到户,导致大量居民用户承担了二次转供加价的负担,被排除在享受国家目录电价政策范围之外,严重影响到公平、正义。

在实地调研过程中,工业园区、商业综合体、合表居民小区等区域内经营或居住的商业企业(居民)普遍反映,在非电网公司直抄到户的情况下,物业或享有产权的单位和组织,将用户物业服务区内公共照明、电梯、给排水等物业共用部分、共用设施运行用电,以及物业办公用电、管理不善导致的窃电损失等电费,都从租户或经营者电费中列支,这种转供电行为导致其中的工商业用户(居民)支付的用电价格可能超过国家规定的目录电价标准,有的在1元/度左右,部分地区甚至超过了1.5元/度,远远超过了电网企业直抄到户的价格,工商业用户(居民)承担了国家规定目录电价之外的经营成本(生活成本),形成了新的“同网不同价”的不公平现象。

与此同时,在居民住宅小区供电工程移交物业公司管理后,物业公司往往将供电作为催收物业费的手段,随意对居民停电,超标准收取配电线路损失费,甚至出现部分物业公司的截留、挪用小区住户电费,导致小区欠缴供电部门电费造成停电。

上述问题引发一系列矛盾,这也就是为什么湖北省委省政府重磅治理转供电、深入推进转供电改革初衷所在。

二、客观理性认识新建住宅小区供电配套收费政策为解决新建住宅小区供电工程分散管理存在的问题,各地政府进行了长期探索和尝试。上海等部分省市出台了“新建住宅供电配套工程费标准”,对应由开发商承担的分散建设供电工程改为按统一标准收费,由电网企业进行集中建设和管理,取得了非常好的效果。从国外来看,为体现公平负担,国际上绝大多数国家也是出台统一收费政策。

(一)新建住宅小区供电配套收费政策体现了合规、公平《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》(国办函〔2020〕129号)明确“新建商品房、保障性住房等建筑区划红线内供水供电供气供暖管线及配套设备设施的建设安装费用统一纳入房屋开发建设成本,不得另外向买受人收取。”

从已出台政策实践情况看,地方政府出台新建住宅供电工程收费政策的共同着眼点都是维护广大居民正当利益,政策对供电企业进行了严格限制,并没有赋予其垄断经营地位,相反,仅将其作为供电工程的“组织者”,负责对工程的规划、设计、施工、监理等各个环节进行组织,具体施工全部通过招投标方式交由社会经营主体开展。资金采取了“专设账户、专款专用、节余滚动”的使用方式,节余资金不形成供电企业收入和利润,供电企业也不存在违法所得问题。

从政策的合规性看,住宅小区供电工程由该小区专用,具有配电网的自然垄断特性,即建设唯一的供电网络的社会福利最大。政府对居民享受公平、合理、经济的供电服务负有法定责任,依据该责任要求供电企业负责供电工程的组织工作,是符合我国法律规定的。“中发9号文”也要求电网企业“提供保底供电服务”。

从市场竞争看,地方政府要求原开发商自行建设的小区供电工程由电力部门统一管理,并负责组织对电力和电气设备实施招标采购,实际上给电气制造企业提供了一个公平竞争的平台,是保护市场弱势群体(居民)的一种行为,并且有利于市场竞争的充分开展。

(二)新建住宅小区供电配套收费政策效果分析新建住宅小区供电工程收费政策对小区居民及工商业用户用电实施“统一规划、统一标准、统一建设、统一维护、统一服务”,对小区居民及工商业用户实现“四到户”(供电到户、抄表到户、收费到户、服务到户),从根本上解决了小区居民及工商业用户优质可靠供电问题。

一是提高了资源配置效率。在集中管理模式下,住户配电工程建设标准由政府部门根据各地实际情况制定,能充分满足居民用电需求,并提供适当扩容空间。电网企业统一收费、建设、维护并承担全链条、全周期责任,权责关系明晰。有后期责任的追溯,电网企业在建设过程中也更加重视工程质量控制,杜绝“三指定”等问题发生。同时,电网企业能根据城区配网建设总体需要,合理规划线路,减少重复建设,提高资源配置效率。

二是促进市场健康发展。在集中管理模式下,收费标准由政府委托独立第三方造价机构,对统一标准的新建住宅供配电设施造价进行评估,合理确定收费标准。统一合理的收费标准不会额外增加房地产企业项目成本,反而有利于降低电网架构薄弱的城市远郊区县、棚户区、厂矿区工程成本。能防范不诚信房地产企业短视的逐利行为,有利于规范整个地产行业秩序,促进其健康发展。

三是改善了民生问题。电网企业按照“五统一、四到户”要求直接服务到户,能有效避免中间环节的搭车收费、价外加价、越权处罚等行为,有利于物业公司规范服务。从推行收费政策的省市看,政策出台后相关小区供电的突发性社会事件、上访、信访以及代表提案等均有显著下降。

然而,经过运行发现,新建住宅小区供电工程集中管理模式也存在以下问题:主要是后续投资建设矛盾突出。目前,新建住宅供电工程收费均是一次性建设费用,不纳入电网企业收入,形成的资产经无偿移交后才能计入电网企业输配电资产。但是,对于无偿移交的资产,《输配电定价成本监审办法(试行)》规定不计提折旧费用。我国居民建筑产权长达70年,而低压输配电线路使用年限一般在15-22年,后期相关维护和投资改造费用将数倍于初始投资。这部分投资支出目前没有电价空间支撑,亦无收费项目对应,收入来源匮乏、矛盾突出。

三、建议从国际实践经验来看,由于电网企业负有保障用户供电的法律责任,因此,世界上绝大部分国家的用户接入工程都由电网企业负责,并在电价之外单独收取接入费用。从国内实际情况看,分散管理模式存在问题和矛盾更加突出,各方权、责、利关系不清严重影响国家电价政策的推行,亟需电网企业对新建住宅实行抄表到户管理。

1.政府层面出台统一的指导性政策。为加强对各省级地方政府决策指引,规范新建住宅小区居民及工商业电价执行,从源头上杜绝物业公司或产权所有人对转供电用户乱加价收费情况的发生,有必要在政府层面出台统一的指导性政策,明确政策制定原则。相关的具体收费标准及实施细则可由各地政府在国家统一指导性政策下根据各地实际情况制定,同时进一步完善相关配套政策,加快推行。

2.规范新建住宅供电工程收费、建设、运行维护管理。一是由住建部门、电力公司联合建立统一标准,包括统一的供电容量配置标准、建设标准以及配套工程费指导标准,具体收费水平和相关管理办法则以省为单位统一核定;二是明确权利责任,住宅供电工程建成后,产权、运行维护、供电服务责任统一由电网企业承担,确保居民和工商业用户获得稳定的电能质量和高效的优质服务。

3.动态调整收费标准,建立后继投资补偿机制。按照“动态调整、滚动平衡”原则,合理确定收费标准调整周期和条件,根据市场物价水平,定期调整收费标准。同时产权移交电网企业的新建住宅供电工程资产视同电网自有投资纳入输配电有效资产,后续投资改造成本纳入输配电成本范畴,通过输配电价回收建设成本。

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